3月3日，上海市政府举办新闻发布会，介绍上海落实《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》相关情况。方案提出，虹桥国际开放枢纽将形成“一核两带”发展格局，到2025年虹桥国际开放枢纽基本建成，到2035年虹桥国际开放枢纽全面建成。

虹桥国际开放枢纽建设对于上海和长三角一体化意味着什么，又将如何实施，面临哪些机遇和挑战？记者采访了上海社会科学院副院长王振和上海社科院国家高端智库资深专家杨建文。

专家认为，虹桥国际开放枢纽建设是扎实推进长三角一体化发展的重要部署，需要各地间从规划、建设、制度三个层面去推进有效联动。虹桥国际开放枢纽将成为上海辐射带动长三角及长江经济带的重要引擎和平台载体，为长三角建成世界级城市群提供坚实的基础性支撑功能，也为上海建成具有世界影响力的现代化国际大都市提供重要载体和强大动能。

三大战略意义

王振表示，虹桥国际开放枢纽建设具有三大战略意义：

一是加快上海城市核心功能的集聚与提升，从而增强上海对长三角地区的辐射带动能级。上海城市核心功能包括了全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能、国际开放枢纽功能。

二是增强上海与长三角地区的枢纽链接，进而把上海的对外开放优势和“一带一路”建设桥头堡优势，与长三角地区的国内大循环优势、开放型经济优势更加紧密地链接起来，加快形成新发展格局。

三是通过跨行政区的大枢纽建设，聚合上海、苏州、嘉兴三地乃至上海、江苏、浙江、安徽三省一市的优势资源，为长三角加快建成世界级产业集群构建更大覆盖、更加强劲的中央枢纽，形成更加纵深的辐射带动力，促进基础设施互联互通、资源要素流动畅通、公共服务共建共享。

杨建文指出，虹桥国际开放枢纽建设的空间规划中并没有安徽省，但《国务院关于虹桥国际开放枢纽建设总体方案的批复》包含了安徽省，要求三省一市共同完成目标任务，可见虹桥国际开放枢纽建设与长三角一体化发展紧密关联。

早在2019年6月3日，推动长三角一体化发展领导小组全体会议提出了长三角的三省一市共同打造对外开放新高地，虹桥国际开放枢纽建设是长三角一体化发展的进一步落实和具体体现。

相比长三角生态绿色一体化发展示范区，虹桥国际开放枢纽（以下简称“虹桥枢纽”）的“一核两带”布局，对产业化和城镇化提出了明确要求，有助于推动区域经济一体化，实现高质量发展。虹桥枢纽总面积达7000多平方公里，涉及沪苏、沪浙两条线上的一系列经济重镇，尤其是江苏昆山、太仓、苏州工业园区和相城区，两条大通道的延伸对于长三角一体化协同发展将形成实质性的推进。

三个层面推进

《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》提出，虹桥枢纽将形成“一核两带”发展格局，“一核”是上海虹桥商务区，“两带”是以虹桥商务区为起点延伸的北向拓展带和南向拓展带，北向拓展带包括虹桥-长宁-嘉定-昆山-太仓-相城-苏州工业园区，南向拓展带包括虹桥-闵行-松江-金山-平湖-南湖-海盐-海宁。其间涉及多个城市，如何确保地区之间有效联动？

王振认为，要从规划、建设、制度三个层面去推进。首先要根据国家批复的方案，加强跨行政区的规划编制和引导，“共同绘好一张蓝图，下好一盘棋”。其次要构建协同共建的运行体制和机制，上海要发挥牵头引领作用，各地要发挥各地比较优势，主动对接，特别要在大交通上加强合作共建，在大商贸上要加强平台共享，在产业集聚上要加强分工合作，在管理运行上构建紧密型的机构与平台。此外，还要推动制度和政策的共同创新和一体化，在开放型经济的制度创新方面推进更高标准更好水平的区域一体化。

杨建文则强调了各城市的竞合关系，“在开发枢纽建设之前，各地可能以竞争为主，但虹桥枢纽‘一核两带’发展格局形成过程中，合作的地位会不断提升。”

他表示，各地区长短板不同，虹桥商务区交通枢纽条件相对成熟，进博会的带动使其在进口贸易、跨境电商等方面表现突出，长宁区和闵行区对其形成提供关键的支撑作用，但虹桥距离成为国际开放枢纽还需要一段时间的培育。江苏、浙江也各有优势，比如苏州工业园区在上世纪90年代就成为中国产业开放的先驱，发展迅速，在产业开放层面积累了丰富经验，而这些经验、模式可以对外复制、推广、带动，这是苏州开发区的强项，但不是虹桥的强项；浙江的数字经济发展有较好的基础，海宁致力于打造数字产业示范区。“在虹桥开放枢纽的建设过程中，如果各地能发挥所长，通过协同发展弥补不足，形成合力，这将会发挥事半功倍的效应。”

“上海要承担关键核心建设者角色。”王振补充道，虹桥国际开放枢纽核心区在上海区域内，尽管经过十多年建设，虹桥已具备较好的基础和功能，但这次核心区面积扩大到151平方公里，比原有面积扩大了65平方公里，而且对核心区的功能要求有了进一步的提升，这就意味着未来几年要谋划更高水平的规划和更高质量的建设。同时上海要发挥牵头引领作用，对于向苏州和嘉兴的两大延伸，及建设相应的节点枢纽，上海要牵头推进规划编制、组建共同体、协调各方政策和利益，特别要在推进一体化体制机制建设上，借助虹桥国际开放枢纽建设，牵头和组织实施体制机制创新。

“难点主要在第三步”

杨建文总结，虹桥国际开放枢纽建设的整体思路和工作部署可以分为三个阶段：

第一阶段是顶层设计，即国务院批复从中央角度提出要求，给出明确的战略定位。

第二阶段是统一规划，“这一步已经迈开了”。上海已经和北向、南向拓展带的城市签署相关协议，规划决定了具体推进过程。

第三阶段是实质性实施。综合考虑国家战略、地方发展需要、内外环境变量等，画出蓝图后，实质性实施还是得由各地分头去做。“至于碰到问题怎么有效解决，还需要有一套班子来检查、监督、协调，相关机构的设立可能还在酝酿中。”杨建文认为，由于虹桥枢纽在空间上更加广阔，牵扯到产业化、城镇化的一系列复杂进程，这套班子的机制不同于示范区执行委员会，也不可能复制早先的长三角一体化过程中的联席会议制，每年开一次会进行探讨的方式过于松散，“方案执行过程中极有可能出现新变数、产生新问题，这时候对于运行机制的要求很高，因此难点主要在第三步。”

除了探索长三角协同发展的新运行机制，集成各地的发展战略是另一难点。他以上海为例，上海将建设五大新城，其中嘉定、松江也在虹桥国际开放枢纽建设中，“新城规划与虹桥枢纽之间如何相互衔接、相互适应是一个很现实的问题。”从理论上来讲，国际开放枢纽建设为新城建设创造条件、提供机遇，反过来，新城建设也会对虹桥开放枢纽建设会形成促进和支撑。但实际上，“独立的综合性节点城市”的定位和开放枢纽建设间需要协调，二者对于培育何种城市功能、发挥何种作用有不同要求。“虹桥枢纽涉及各种示范区、自贸试验区，它们有各自的要求，而方方面面的要求如何形成集成的发展态势是难点，可能性是存在的，但怎么整合需要探索。”